古代监察制度历史发展及借鉴探讨

摘要：自中华民族国家制度出现以来，如何防止官员滥用职权、使国家机关达到高效运行的状态、维持社会稳定，一直都是统治者的难题。经过千百年的历史演变，我国的监察制度已经有了极大的成就，本文就将站在历史的角度对中国古代监察制度的发展进行分析讨论，总结发展过程中的局限性与精华，以史为鉴。

关键词：古代监察制度；发展；借鉴

一、绪论

中国古代监察制度是皇帝为了巩固自己的统治、维护国家秩序、监察官员而设立的制度，在中国古代社会起着非常重要的作用。历朝历代的统治者也在不断以史为鉴，发展和完善监察体系。纵观我国古代监察制度，不难发现曾经的监察思想中有许多部分依然具有积极的现世意义。因此，本文就将通过对监察制度历史发展的了解，从中归纳出其历史局限性，以及现代依旧值得借鉴的可取之处，从而更好地完善我国现今的监察制度。

二、历史沿革

“监察”一词的含义是监督各级国家机关和机关工作人员的工作并检举违法失职的机关或工作人员，监察制度就是在这个过程中产生的。下面我们就从各阶段、各朝代对古代监察制度进行一个初步认识。

（一）从萌芽到形成阶段

夏商西周时期，国家形式刚刚出现，此时虽然没有产生独立具体的监察制度，但是已经出现了惩治滥用职权行为的刑罚，监察制度孕育在当时的军事刑罚当中。春秋战国时期，成文法出现。战国时期，原本负责文献的御史官掌握了一定的监察职能，监察制度正在悄然萌芽。秦朝监察制度逐渐完善，创建了相对独立的监察制度，形成了覆盖全国的监察体系。[1]秦始皇在中央设御史大夫，在地方派监御史，这在当时发挥了很大作用，被后世所沿用。汉朝出现了专门的监察机构――御史台。东汉时期中央加强了丞相司直和司隶校尉的职能，与御史台分权，但三者的分工不够清晰明确，常常导致三者之间矛盾重重。此外，汉朝还将天下划分为十三个监察区，设立刺史专门对地方进行监管。但到了末年，皇权衰落，地方监察官因常驻地方，越权干预地方行政事务的现象十分严重。[2]

（二）从发展到成熟阶段

魏晋南北朝时期御史台由皇帝直接管理，监察权独立出来，基本结束了行政权与监察权混为一谈的局面，开创的风闻奏事制度也被后世所继承下来。[3]另外取消了地方监察机构，由中央不定期地派遣御史监察地方官吏。隋朝御史台为中央最高监察机关，后来又增设司隶台和谒者台，[4]与御史台三台分立，并详细制定了有关三者监察范围的规定，三者各有侧重，相互补充。唐朝时期监察体制逐步健全。中央设御史台，下设台院、殿院和察院，一台三院的结构就此定型。监察御史负责巡视各监察区，与地方监察机关共同发挥作用。[5]宋代监察方式有了较大发展。台谏逐步合一，另设封驳机构。在地方设通判，是皇帝在地方上的耳目。[6]宋朝要求上级监察官对下级进行纵向监察，同时也要求监司互监、法使同级，构成了严密的监察网络。[7]元代在继承前代优点的基础上做出了突破。首要变革是将御史台的地位提升到与行政、军事同等重要的位置，加强了对群臣的监督。还创设行御史台，形成了以御史台为中心、行御史台为重点、各道肃政廉访司为经纬的严密监察网。[8]

（三）顶峰阶段

明朝取消丞相之职，监察力量空前强大。各监察机构直接受皇帝管辖，权力大大加强。但台科分立，六科给事中与都察院相互牵制，监察职能很大程度上被内部削弱。清朝将六科给事中合并于都察院，号称“科道合一”，负责对所有官员的监察，实现了监察组织的空前完整和统一。[9]中国古代监察制度也发展到了顶峰。

三、历史局限性

从历史角度不难看出，我国古代监察制度的发展实施深受封建统治思想影响，存在许多无法避免的问题。它的历史局限性主要表现在以下几个方面：

（一）皇权至上的限制

我国古代的监察制度以封建专制统治为大背景，在专制皇权之下，监察的实质目的不是为了伸张民权、维护公平，而是维护皇权、限制官权。很多时候监察机构不过是皇帝的一个工具，听命于皇帝，用来限制相权以及百官。皇权至上的思想使得监察制度的效果完全取决于皇帝的意志，而在监察权力影响到皇帝自身权益的时候，皇帝往往会率先破坏监察制度。

（二）权力异化的危机

封建体制下，皇帝为了加强中央集权、巩固统治地位，常常会加强监察人员的权力以期更好的为自己服务。而皇帝对于监察人员权力的扩大，往往不局限于监察范围，还会扩展到行政、司法等方面。这种权力膨胀对整个法律体系都有极大的影响：监察人员手握多种权力，极易造成权力的滥用，不仅无法很好地行使监察职能，反而容易导致官员们贪污贿赂、拉帮结派，监察人员可以轻易干政，造成监察系统内部的腐败。一味加强监察机构的权力只会导致监察权力膨胀失控，引发权力异化危机。

（三）等级观念的限制

从监察制度的出现开始，历朝历代一直在强调尊卑的等级观念，但“以卑制尊”体制的脆弱性对监察制度的发展造成了极大的限制。皇帝常常给监察机构和人员崇高的地位来震慑百官，同时为了防止监察机构形成独立的政治势力，又不得不压低他们的品级。这就造成了很大的矛盾，监察人员位不配权，以小搏大，极易被高官摆布或打压，这正体现了“以卑制尊”本身的脆弱性。[10]使得监察制度很难发挥其应有的作用。

（四）群众监督的缺乏

我国古代封建社会所处的经济社会基础，就决定了它无法拥有人民群众的外部监督，只能依靠官僚体制内部自身的监督。其监督方式也是始终不变的：用官吏监察官吏，依靠国家权力来监督国家权力。[11]这种内部自我监督的方式，极易留下漏洞，或者流于形式。这也是封建王朝无法避免的，将监督权交给百姓就意味着阶级利益的消失，而古代统治者是不可能放弃自己的阶级利益的。

四、古为今用

虽然中国古代监察制度在封建社会的历史局限之下是皇帝维护封建统治的工具，但是客观上也带给了我们许多警戒和启示。带给我们的启示有：

（一）保障监察部门的独立

监察部门实行垂直领导管理，维护监督机构的独立性，既排除上级、同级长官的干扰，又使监察官员在行使职权时有充分的保障。古代监察体系往往是由皇帝直接垂直领导，虽然造成了皇权过大，但也一定程度上避免了外部机构的干扰。鉴于此，监察系统一定要与其他体系相分离，避免各部门之间的相互勾结，[12]给予监察机关单独的管理系统，减少对政府的依赖，排除其他部门对监察部门财政以及任免上的干扰，这样才能更有效的防止腐败发生。

（二）建立完备的选拔制度

历代君主都非常重视对监察官的考核，不仅注重官员的工作能力，更重视官员的“德望”和“品行”。清廉刚正一直是选拔的重要条件之一，监察人员的品德对于监察制度是否能良好的运行非常重要。目前我国的监察人员基本上是通过国家公务员考试公开选拔的，这也就导致了并不是所有监察人员都具有相应的知识和技能，[13]这就在一定程度上影响了监察工作的效率。并且，目前我国没有完备的道德修养的考核，也为腐败的滋生埋下了隐患，或许正在不断完善的“社会征信体系”等制度可以在未来成为考核官员道德品质的一种参考。

（三）注重权力内部分工及制约

遵循权力制约原则，协调监察机构之间的关系。避免机构之间权力交叉或者权力一家独大，做到分立限制而非对峙。在监察机构内部各部门要分工明确，既不能过度分权使得部分职位形同虚设浪费资源，也不能划分重复导致内部权力斗争消耗，应当各有侧重，相互补充，各司其职，互相制约，共同发挥作用。同时国家也要赋予监察人员一定的特殊权力，以确保监察机构具有一定的威慑力，可以方便很多监督调查，有利于提高监察人员的积极性。

（四）完善多层次监督体系

对权力行为主体的监督应当多层次，首先，我们要注重监察机关内部的相互监督，先保证监察体系自身的清正廉洁，才能更好的发挥作用保证整个政治体制的清正廉洁。其次，我们不仅应当只推进监察机关、机构内部相互监督的落实，也要注意到如今群众监督也是非常重要的一部分。监察法实施的效果，有赖于民主制度的保证。没有民主监督，就不可能有效地制约权力，实现权力的制衡。没有民主政治，就没有充分有效的监督，“以官察官”之树往往结出“官官相护”之果。[14]另外，如今计算机信息网络等高科技的飞速发展，也为多层次的监察监督提供了多种方法，如“微博反腐”等在一定程度上也得到了大家的肯定，这也使得反腐做到了更大的透明化。

（五）加强对地方监察官的监察

许多地方监察官员很可能是在任职地区土生土长起来的，或者对于环境较为熟悉，因此更容易受到人情世故的影响。或者地方监察官员在某地任职时间长之后就会形成自己的关系网，容易发生干预地方其他行政事务的情况，因此要格外注重对地方监察官员监察，制定合适的任期，并不定期委派中央监察人员对地方监察官员进行考察。五、结语常言道：“温故而知新。”站在历史的角度回望过去，我们能更容易的发现过去的不足，会提出更好的解决方法，总结过去的错误，不断完善现行的制度，才能让历史错误实现它的最大价值。以史为鉴不是提倡泥古，而是从涓涓流长的历史长河中筛选亘古不变的钻石，来镶嵌于现今制度的皇冠之上。的确古代制度与如今的背景已大不相同，但这是经过千百年的统治者不断实践才形成的一套较为严密有效的机制，其中传承下来的主要思想和方法都是历朝历代智慧和教训的结晶，都值得我们认真学习。

参考文献

[1]张晋藩．中国政治制度史[M]．中国政法大学出版社，1987: 170 ．

[2]刘佳．史坛纵论中国古代地方监察机构行政化的演变及启示――以汉王朝为例[J]．文史杂志，2015(04):85-87 ．

[3]刘社建．古代监察史[M]．上海：东方出版中心，2018 ：67.

[4]唐进．隋唐至两宋时期地方监察制度的演变[J]．中国机构改革与管理，2015(01):45 ．

[5]同[4]．

[6]何勇强．宋朝监察制度的特点[J]．中国党政干部论坛，2017 (02):33-36 ．

[7]刘社建．古代监察史[M]．上海：东方出版中心，2018 ：187.

[8]刘社建．古代监察史[M]．上海：东方出版中心，2018 ：211.

[9]焦利．清代监察法研究[D]．中国政法大学，2006 ：16 ．

[10]李文悦．我国古代监察制度的现代启示[D]．南京航空航天大学，2012 ：24 ．

[11]同[10].

[12]蔡雅芸．从中国古代监察制度看现代监察体制与反腐斗争[J]．知与行，2017(04):35-38 ．

[13]同[12].[14]同[9].