对于当前我国政府公共危机管理能力研究

论文摘要：当前，我国正处在社会转型时期，这一时期各种社会矛盾相对集中，公共危机事件时有发生。在对当前我国政府公共危机管理现状及存在的问题进行了深入探讨基础上，从完善政府公共危机管理预警机制、提升政府处置公共危机事件应对策略、做好善后管理工作等三个方面，对提升我国政府公共危机管理能力提出了一些建议。
论文关键词：政府；公共危机；管理能力

公共危机是一种具有公共性质的紧急事件和紧急状态，这种事件和状态是指因不可抗拒或突然袭来的严重的自然灾害、公共卫生事件、社会冲突对抗以及战争、恐怖主义、极端主义、宗教狂热分子和其他极端主义引发的各类事件，它的出现和爆发严重影响正常的社会生产、生活秩序，对人民生命财产、社会环境和政府执政等众多因素造成冲击。公共危机的发生往往具有不可预测性，要求政府在有限的时间内，迅速整合社会资源，快速反映，并进行高效处置，尽快恢复正常的社会秩序。进入新世纪以来，公共危机事件不断发生，2003年“非典”公共卫生事件，2007年南方特大暴雪，2008年汶川特大地震，2009年新疆打砸抢烧事件。公共危机事件影响之大，危害之深受到人们的普遍关注。高效的公共危机管理能力，是政府执政能力的重要体现，也是我国各级政府当前面临的一个十分紧迫的现实问题。
一、我国政府公共危机管理存在的问题
（一）某些地方政府公共危机管理意识淡薄
理论界认为：当一个国家或地区的人均GDP处在500美元至3000美元的发展阶段时，往往对应着人口、资源、环境、效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期，比较容易出现经济失调、社会失序、心理失衡的现象，社会伦理需要重新调整，是各种公共危机的多发期。[2]我国正处在社会转型、经济转轨期，危机出现的领域会越来越广，出现的频率会越来越高，但在2003年SARS未发生前，某些地方政府不知道公共危机的概念，公共危机管理意识严重缺乏。SARS发生后，国家虽然加大了危机教育和宣传的力度，但从总体上来看，仍然存在着不少问题，主要表现为不少地方政府存在着“重治轻防”的思想，公共危机管理意识淡薄，忽视危机教育和宣传，民众接受危机教育和参与危机锻炼的机会较少。特别是在政府建设中，没有将危机教育、宣传、咨询纳入到正常的工作范围和职责之中。
（二）各级政府公共危机管理机制相对滞后
1、公共危机管理机构设置不够合理。面对各种各样的公共危机事件，最为关键的是要建立公共危机管理综合协调机构，实施统一有效管理。目前，发达国家根据自己的实际情况，建立起了适合本国国情的公共危机管理机制，在国家层面上设立了常设的公共危机管理机构。我国虽然在国务院也设立了应急管理办公室，针对不同灾害也设立诸如防洪抗旱指挥部、黄河水利委等机构，但这些常设机构发挥的作用很有限，综合协调功能发挥不足。国家在危机管理工作中，纵向上，没有建立起具有科学决策功能和综合协调的部门；横向上，分部门、分领域管理，各部门职责交叉、互相推诿，一旦发生重大的公共危机事件，政府政策的连续性和协调性将无法保障。
2、公共危机信息管理机制不成熟。一是预警机制不完善。我国目前尚未建立综合性的公共危机信息平台，在危机信息收集方面缺乏统一的制度规划，各个系统信息沟通不畅，公共危机信息大多处于散乱状态，公共危机预警信息机制有待完善。二是公共危机信息分析机制不成熟。在危机信息分析方面，人才相对缺乏，咨询专家队伍薄弱，公共危机事件爆发后，面对大量的公共危机信息，如何搜集、分析、预测，我国尚未建立科学的制度规范。三是公共危机信息发布机制不成熟。危机信息具有爆发的突然性和传播的非正常途径等特点，信息发布和回应至关重要，但我国在紧急状态下，如何进行危机信息发布，如何同民众进行有效沟通，如何对媒体进行管理等一系列制度都尚未建立，信息发布机制有待完善。有些政府部门为了保护自身利益，甚至不愿意将信息向上或对外发布。
3、公共危机管理保障机制不健全。公共危机管理是现代政府管理的一项基本职能，政府在公共危机管理中，应建立良好的资源配置和保障机制，但从我国目前的实践来看，同上述要求还存在着一定的差距。（1）政府的公共危机资源调度和整合能力相对不足。我国没能把公共危机管理和日常管理很好地结合起来，使公共危机管理作为政府日常管理的一部分。公共危机事件发生后，政府常常会组建领导班子或者工作小组来负责处理公共危机事件，这种领导班子和工作小组，缺乏机制保障和工作经验，手中掌握的资源也十分有限，资源整合能力相对不足的问题比较严重；（2）公共危机保障机制缺乏财政预算和支付支持制度。当前我国在政府预算的过程中，没有把公共危机财政预算纳入到政府的公共财政支出之中，一些地方公共危机管理的投入严重不足，导致政府公共危机资源匮乏，应对公共危机事件能力较弱。
4、公共危机管理缺乏完善的法制保障。在公共危机状态下，政府能否坚持依法行政，公共权力实施和公民基本权力保障能否协调，法制精神能否得到延续，已成为一个国家法制水平高低的重要标志。[3]目前，我国颁布和实施了《戒严法》、《防震减灾法》等多部单项法律法规，以应对可能发生的公共危机事件，但从整体上来看，我国在公共危机立法方面，还存在着不少漏洞。首先是没有制定综合性的《公共危机管理法》或《突发事件应对法》，以弥补单项立法的不足和固有的缺陷。其次是单项立法有待完善。我国目前制定的单项法，专业性、部门色彩很浓，独立性很强，横向的协调性较差。
（三）各级政府缺乏公共危机管理的长期战略规划
公共危机具有系统性的特征，公共危机事件的发生是在主导因素诱发下，多种因素共同作用的结果，单一因素诱发公共危机事件的可能性很小。因此，我们必须树立全面、系统的观点，用战略、长远的眼光来看待公共危机管理，建立长期的反危机战略规划是我国各级政府刻不容缓的责任。但是，我国某些地方政府没有完整和系统的反危机战略规划，导致政府公共危机预警能力严重不足。存在着“重治轻防”的思想，大多充当着消防员，而不是护林员，不注重消除诱发危机的因素，群众信访、民族问题、环境恶化等诸多诱发危机事件的因素在公共危机管理中没有得到足够重视。
二、提升我国政府公共危机管理能力的几点建议
面对当今社会复杂频繁的公共危机事件，一个国家要降低公共危机事件发生的频率，减少公共危机事件带来的损失，高效、科学的公共危机管理体制是必不可少的。科学的公共危机管理体制，主要包括完善的公共危机预警、有效的公共危机应对策略和科学的公共危机善后管理等三个方面的内容。
（一）完善政府公共危机管理预警机制
“预则立，不预则废”，建立完善的公共危机预警机制，将危机化解在萌芽状态，是维护社会稳定，保持我国经济社会可持续发展的必然要求，也是实现我国公共危机管理从被动性的应对式管理向防范性的主动管理转变，从“事后救火”到“事前监测”转变的现实需要。

1、建立政府公共危机管理指挥控制中心
我国传统的公共危机管理是分灾种、分部门进行的，权力相对分散，没有独立的应对社会公共危机事件的常设部门。因此，我们认为应该在中央到地方，逐步建立常设的公共危机管理机构，它使得公共危机管理由非常态逐步走向常态化管理，由零散的单项公共危机管理转向综合性统一的公共危机管理。
2、建立公共危机风险评估机制
公共危机风险评估，是指根据监测和预警情况，对可能发生的公共危机事件和潜在风险进行评估，以防公共危机事件发生或者减少公共危机事件发生后的危害。首先要根据搜集到的信息，对可能遇到的各种公共危机进行评估，并根据情况对公共危机进行等级划分。其次是要根据公共危机的性质和等级，评估发生公共危机事件的可能性，并有针对性地制定或者修改相关应急预案，确保一旦发生公共危机事件能够马上投入工作。三是公共危机监控。公共危机监控要根据危机的发展程度，第一时间掌握危机的最新变化，分析公共危机事件发生可能造成的负面影响，对下一步工作提出建议。
3、政府应加强公共危机应急演练，提高公民危机意识
危机意识是危机预警的起点，理性和普遍的公民危机意识是政府公共危机管理的基础，是决定政府公共危机管理成败的关键因素之一。因此，政府应采取措施加强公共危机教育，提高公民危机意识，确保一旦发生危机，政府和民众能够从容应对。在我国也有一些成功的范例，四川的桑枣中学，“5.12”大地震前，学校就十分注重师生危机意识的培养，每学期至少开展一次紧急疏散演练，汶川大地震，学校一千多名师生安全撤离，无一伤亡。
（二）提升政府公共危机管理应对策略
建立完善的公共危机预警机制，并不能完全消除危机的发生。一旦发生危机，整个社会将会处于无序和混乱的状态，政府应迅速做出反应，第一时间启动应急预案，力争在最短的时间内恢复正常的社会秩序。
1、建立公开、畅通、权威的公共危机信息沟通渠道
由于公共危机具有突发性，人们对公共危机事件危害的预期往往超过甚至远大于危机本身，如果公共危机信息不能得到及时、权威发布，各种小道消息出现，社会恐慌在所难免。2003年“非典”公共卫生危机事件发生后，一些地方政府遮遮掩掩，致使恐慌情绪蔓延，出现抢购药品、食品和必要生活用品的现象。因此，政府应充分相信民众，建立公开、透明、权威的信息沟通渠道，让民众远离谣言，克服恐慌情绪，消除不安定因素，形成民众与政府同舟共济、共度难关的良性互动。
2、快速反应，高效处置，将危机损失最小化
危机处置过程中，政府要尽可能掌握主动权，遵循真诚沟通、公众利益至上的原则，采取灵活多变的措施，快速出击、高效处置。危机发生后，政府要在第一时间做出反应，高效处置，最大限度保障人们生命财产安全，尽快恢复社会秩序，将损失降到最低。同时，通过建立专业化的公共危机救援队伍，利用其高度机动、快速反应的特点有效降低危机损失。
3、发挥宏观协调职能，最大限度整合社会资源
政府在调度政府系统内部资源的同时，要发挥好宏观调控职能，最大限度整合社会资源。在这一过程中，需要做好三个方面的工作。（1）协调好政府与媒体的关系。媒体在政府和民众之间起着桥梁和纽带的作用，向下传播政府权威发布的信息和通告，向上及时反映民众情绪和意志，媒体在引导大众舆论，安抚民众情绪等方面也发挥着重要的作用；（2）协调好政府与专家的关系。公共危机管理专家具有较为专业和权威的判断，公信力较强，是危机处置过程中不可或缺的力量，越来越受到各国政府的重视；（3）协调好政府与非政府组织的关系。随着市民社会的兴起，非政府组织在公共危机事件处置过程中承担着越来越多的责任，发挥着越来越重要的作用。“5.12”大地震、玉树地震、南方抗旱，我国红十字会和民间自发组织的公益团体也发挥了重要作用。政府在下步工作中，应加大对非政府组织的扶持力度，确立一些有利于非政府组织参与公共危机事件应对的程序、方法和规则，为非政府组织发挥作用提供更大舞台。
（三）做好善后管理工作，提升政府形象
1、有形的公共危机恢复。公共危机特别是自然灾害危机会给社会基础设施带来较大损坏，基础设施和人们的日常生活息息相关，一旦遭到破坏对人们生活影响最大。因此，政府在危机恢复阶段，应当科学制定公共危机恢复计划，组织动员社会力量，第一时间修复同人们紧密相关的房屋、水电、交通等基础设施，做好有形的公共危机恢复。
2、无形的公共危机恢复。无形的危机恢复，关乎着整个危机管理的最终效果。政府应通过开展社会心理疏导、进行组织变革、加强政府公关等工作，向公众表达政府诚意，提升政府形象。汶川特大地震后，党中央、国务院，统揽全局、科学统筹，制定了完善的灾后重建计划。2011年5月，灾后三周年来临之际，灾区重建项目完工95%以上，实现了预期的重建目标，灾后重建取得了重大胜利，群众反响很好。
3、做好公共危机管理经验总结。政府应对诱发公共发生事件发生的原因、公共危机事件处置经过以及善后管理等各个环节进行细致梳理，总结经验教训。