目录管理制度的地方法治试验前景

［摘要］我国目录管理制度目前主要还是在进行地方法治试验，无论是从制度生成的逻辑、制度生成的环境还是制度生成的中国模式都证明在现阶段我国目录管理制度的地方法治试验有助于实现法治中国的建设。目录管理制度的地方法治试验的前景关键在于从文本—行动—观念三个方面进行法治评估。

［关键词］目录管理;地方法治试验;法治评估

引言

据考证，国内关于目录管理制度最早的规定是公安部和中国汽车工业联合会于1989年5月6日的《全国汽车、民用改装车和摩托车生产企业及产品目录管理暂行规定》。在此之后，中央部位和地方都制定了一些有有关目录管理的规定，总体而言集中在行政审批、行政许可以及重大行政决策方面，其带有职权公开和权力清单的性质。目录管理制度作为权力清单制度的一种具体形态对于推动国家治理现代化、法治政府的建设具有重大的理论和现实意义。因此有必要对目录管理制度的地方法治试验进行梳理分析，对其做出客观评价，从而进一步探讨目录管理制度的前景。

一、目录管理制度地方法治试验的正当性证成

受到传统法制统一理论和整体法治观的影响，许多学者认为地方立法会破坏法的统一性和权威性。的确地方法治可能由于地方保护主义从而破坏法制统一，但是地方法治试验对于推动我国法治建设却具有十分重大的理论和现实意义，当然对于行政法领域的目录管理这一新兴的制度更是如此。

(一)目录管理制度的生成逻辑

有学者从内在制度和外在制度的关系入手分析了法律制度本身的生成逻辑，“外在制度的有效性取决于它们是否能够与内在制度形成互补”，“制度的生成复杂多变，任何制度的形成都不得不强调复杂的、无止境的试错过程”。内在制度类似于“自生自发秩序”而外在制度类似于“建构型”制度，虽然我国的法治带有强烈的建构型特点，但是一方面正如学者周尚君所言“外在制度必须要和内在制度形成互补才能发挥作用”，另一方面我们的建构型是指政府主导型的法治，而不是政府创造型的法治，也即是说我国的法治是政府将国外行之有效的法律通过改革开放、结合我国情进行的中国化的建构而非凭空的创造。目录管理制度是由于我国改革开放后，政府从全面管制型政府向有限服务型政府的转变，这一现实基础内生了要求政府权力有限和公开的要求，而这一要求在制度上要求目录管理予以确认。在此过程中，各地方由于经济、文化等方面的差异导致了制度内生时间和要求的不同，同时为了减少试错的成本，就必然要求一项制度在上升为国家层面的立法之前需要进行地方法治试验。

(二)目录管理制度的生成环境

我国幅员辽阔带来地域之间的差别，这是我国制度构建不得不面对的现实环境。地域之间市场和社会发育的不同情况直接决定了政府范围的大小以及政府的强弱，如在市场和社会发育较好的地方，由于社会中介组织的完善和人民法治素养普遍偏高以及政府相对落后地方政府所面临经济发展问题所带来的唯GDP观念较弱，所以对于政府公开和限制权力的要求较强，这必然导致当地对于目录管理制度的迫切性、数量和质量都远高于落后地区。这就为目录管理的地方法治试验提供了外在环境。我国目录管理制度地方法治试验的第二个生成环境是地方竞争。地方竞争最开始来源于改革开放后地方政府招商引资的需要，最开始的地方竞争主要是在优惠政策，而现在的地方竞争主要表现在地方法治竞争———地方通过构建透明和公正的法治环境来吸引投资，甚至是法治建设本身就是地方竞争的一个方面。目录管理制度既符合构建透明和公正的法治环境来吸引投资的要求，同时也是地方法治建设竞争的一个方面。

(三)目录管理制度生成的中国模式

中国改革开放后一项成功的制度生成模式便是先行先试，无论是农村的家庭联产承包责任制还是城市的市场经济制度都是在这种模式之下进行的，可以说改革开放后的任何一项制度创新几乎都经历过先行先试这一个阶段。从国务院2009年批复的《深圳市综合配套改革总体方案》“一是对国家深化改革、扩大开放的重大举措先行先试;二是对符合国际惯例和通行规则，符合我国未来发展方向，需要试点探索的制度设计先行先试”可以看出先行先试在未来一段时间仍然是我国制度创新的重要模式。目录管理制度的地方法治试验也是目录管理制度的先行先试，符合我国一贯的制度生成模式。

二、目录管理制度地方法治试验的目的分析

(一)规范和监督行政行为从而实现依法行政

行政法治从根本上讲是法治在行政领域的具体体现，是通过规范行政行为来实现依法行政的目的。所有有关目录管理的地方立法文件都规定了依法行政这一目的，并且都是在规范性文件的第一条就开门见山地做出明确规定。具体在地方法治试验的文本表达上可以分为一下几种:第一，明确规范行政行为从而推动依法行政;第二，只明确规定规范行政行为;第三、明确规定依法行政，同时对规范行政行为进行具体化。

(二)保障相对人的合法权益

只有部分地方立法明确涉及了保障相对人合法权益，在具体文本表达上可以分为两类:第一、直接规定“维护公民、法人和其他组织的合法权益”，这是此类目的最为普遍和直接的表达方式;第二、许多地方立法并未明确表述为“维护公民、法人和其他组织的合法权益”而规定将“建设‘服务型政府＇”作为目录管理制度的目的之一。

(三)促进政府职能转变

在行政领域推动目录管理制度本身就是践行国家治理现代化和政府职能转变的具体表现，所以有部分地方立法将政府职能转变作为目录管理制度的目的。在具体文本表示上分为以下两种:第一、明确规定“推定政府职能转变”或者推动行政(审批)改革，此类表述采取的地方较少;第二、通过规定建设“法治政府”和“服务型政府”来间接表述政府职能转变，绝大多数的地方立法都采取这种方式。

(四)保障行政机关有效实施行政管理

行政法的目的在于控制政府权力从而保障公民和其他组织的合法权益，而不是方便政府进行行政管理，所以大多数地方立法并没有将“保障行政机关有效实施行政管理”作为目录管理制度的目的。但是也有个别地方仍将其作为目录管理制度的目的之一。

三、目录管理制度地方法治试验的制度前景

从前文的梳理我们可以发现，目录管理的地方法治试验对于推动我国法治建设，特别是行政法治建设具有重大的理论和现实意义。但是目前关于目录管理制度的地方法治试验也存在着不足，如立法目的仍然没有完全摆脱管理的色彩、立法原则过于空泛、公众参与的具体规定严重不足等。由于各个地方立法具有极大的差别，所以对于目录管理地方法治试验的制度前景不可能像国家统一立法的制度一样提出具体的措施，而是应当在注意目录管理地方法治试验限度的基础上，通过引入法治评估从文本－行文－观念三个方面进行完善。

(一)目录管理制度地方法治试验的限度

1．逻辑上的限度。传统意义上先行先试的地方立法试验主要是为经济服务的，但是现行的地方立法试验虽然也有其经济的目的———营造良好的制度环境，但是需要注意的是现在的地方法治试验需要注重法治建设本身的独立意义。目录管理制度有利于营造一个公开透明、便民高效的投资环境，但是这只是其中一个并且不是最重要的目的，其最主要的目的在于推动行政法治、保证公民和其他组织的合法权益。不然，为了经济发展就容易出现目录管理制度的工具化，甚至于出现以目录管理制度阻碍法治的发展。2．主体上的限度。倪斐认为主体上的限度在于地方先行先试的地方法治试验主要在经济发达地区，而经济欠发达地区在这方面却因为各方面的原因而动力不足。的确，早期的地方法治建设的确是以东部发达地区为主的，但是目录管理制度的地方法治试验包含了除港澳台、河南省、青海省和广西区以外的28个省级行政区。但是这些地方试验大多集中在地方规范性文件，而地方政府规章只有4个。这对未来目录管理制度的地方法治试验提出了适当提高效力层级的要求。3．内容上的限度。目前关于目录管理制度的地方法治试验主要集中在行政审批、行政许可和重大事项决策领域。这就需要目录管理制度的地方法治试验不得违反行政许可法的原则以及行政许可法的禁止性规定，即不得地方保护主义、不得侵犯市场和社会的界限、不得侵犯公民的自由权。目录管理制度地方法治试验在内容上的第二个限度便是行政法的终极目的是保障公民和其他组织的合法权益，目录管理制度的地方法治试验不能违背这一原则，给公民和其他组织增加不符合法律规定的义务和不符合比例原则的损失。4．形式上的限度。目录管理制度具有动态调整的原则，这是由于社会转型期的现实以及目录管理制度本身的特点决定的。但是，目录管理制度的地方法治试验也必须满足形式法治的要求，最重要的就是在符合动态调整原则的基础上保障立法的稳定性。

(二)目录管理制度地方试验法治的评估

“在经济全球化的过程中，法治的理念和价值被广泛承认。从国际经济领域的投资合作，到人道援助的成效考虑，一国的法治状况都受到相当多的关注。在这种情况下，客观和准确地评估一国法治状况就成为一种现实需要”，因为即使是先进的立法理念和立法技术也并不一定能够获得良好的法律效果。有学者认为“地方法治指标体系可以在法治的“文本－行动－观念”三个层面和框架内进行具体设置”，目录管理制度的地方法治试验也应该在三个层面上展开，当然在对目录管理制度的地方法治试验进行评估之时需要注重公众参与。第一，需要对目录管理制度的文本进行评估。首先，评估目录管理制度是否符合行政法治的精神，重点在于是否规范政府权力和保证公民以及其他组织的合法权益;其次，评估管理制度的具体规定是否违反《行政许可法》等上位法;最后，评估目录管理制度是否违反程序正义。第二，需要对目录管理制度的实践进行评估。一方面需要对行政机关是否遵守目录管理制度进行评估，因为目录管理制度本身就是一场行政机关的“自我革命”，如果行政机关不遵守，那么相关制度就会成为具文。另一方面也需要对公民和其他组织遵守情况进行评估，这既可以为评估公民的法治观念提供基础，同时从某种程度上可以检验目录管理制度是否起到了便民的作用。第三，需要在目录管理制度的观念进行评估。法律观念直接影响到法律的遵从度，同时法律观念也有利于法治信仰的形成，所以需要对目录管理制度所带来的法律观念进行评估，主要包括:有限政府、服务型政府、信息公开等.

结语

目录管理制度的推行有利于树立有限政府、服务型政府和阳光政府的理念，同时也有利于理清政府、市场和社会三者之间的关系。目录管理制度的地方法治试验符合法律制度本身的生成逻辑和我国法律制度生成环境和模式。在地方立法试验已经成为我国立法常态的时期，在目录管理领域以地方法治试验推动国家整体行政法治应当是一条切实可行的道路。

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作者:周漫漫 单位:贵阳中医学院