经济高质量发展地方税体系构建探究

【摘要】健全地方税体系是推动经济高质量发展的财力保障与重要工具。文章以北京市地方税体系为例，分析了目前地方税体系存在着收入规模偏小，地方财政自给率低；地方税权配置不充分，地方财政存在风险；地方税改革相对滞后，不符合高质量发展的要求等问题。要解决这些问题，应打造以共享税为主，专享税为辅的地方税体系；将政府间事权与支出责任法治化，完善财政管理体制；适当赋予地方税收管理权限，提升地方治理能力。

【关键词】高质量发展；地方税体系；财政管理体制

进入新时代，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。税收是推动经济高质量发展的财力保障，也是重要的宏观调控工具。进一步深化财税制度改革，是高质量发展的必然要求。2019年政府工作报告把“健全地方税体系，稳步推进房产税立法”作为深化改革的几个重点领域之一。北京正处在减量、提质发展的关键时期，随着“营改增”、大规模减税降费及疏解非首都功能，税收减收效应明显，财政收入明显放缓，而同期各方面资金需求旺盛，财政收支矛盾凸显。地方税体系的建设问题日趋迫切，构建适应高质量发展的地方税体系势在必行。

一、高质量发展与地方税体系构建

（一）高质量发展的内涵

实现经济高质量发展，首先要明确高质量发展的内涵。单独从经济范畴来理解，高质量发展是在技术进步和管理创新条件下，资源配置效率显著提高、产出数量增加、产出的品质得到明显提升，经济效益大大提高。在经济新常态下，高质量发展还应考虑社会、政治、生态、文化等诸多范畴。高质量发展不仅仅包括经济的高质量发展，还包括经济结构的协调优化、社会的公平与和谐发展、国家治理体系和治理能力的提升、生态的文明与可持续、文化价值观的优化，从而实现更高质量、更有效率、更加公平和更可持续的发展，建立现代化经济体系。党的十八大提出了“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局”，从这个角度来看，高质量发展和“五位一体”总体布局的要求是相适应统一的。高质量发展是系统性的重大变革，是以经济为核心的社会全方位发展。具体来讲，高质量发展应包括“五大内涵”。1.有质量的经济增长，提高全要素生产率。产业转型升级、经济结构优化、创新竞争等可以通过实现资源重新配置来提高全要素生产率。表现为产品结构从低附加值产品为主转向高附加值产品为主；产业结构由资源、劳动密集型产业为主转向技术、知识密集型产业为主；消费结构实现改善升级，经济效益不断提高。2.社会公平与和谐，增进社会福利。在收入分配上更好地协调不同产业部门之间的平衡，优化二次分配结构，促进城乡与区域的协调发展，扎实推进精准扶贫，实现分配的公平化、充分就业、人民生活水平的提高和社会福利的帕累托改进，共享发展成果。3.国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化是高质量发展的制度保障，深化行政体制改革和机构改革，转变政府职能，提升行政执行力，提升宏观调控能力，进一步增进市场活力，把制度优势转化为国家治理效能，推动经济高质量发展。4.文化价值观的优化。高质量的文化建设必须坚定文化自信，树立社会主义核心价值观，凝聚社会精神，营造和谐社会氛围。坚持创新发展，增强文化传承与文化引领力；深化文化领域供给侧结构性改革，公共文化服务体系日趋完善，提升文化服务力。5.生态的文明与可持续。提出的“绿水青山就是金山银山”生动地描述了高质量发展与生态保护的关系。高质量的发展须伴随自然环境的友好可持续。转换增长动力，转变发展模式，培育新兴产业，优化产业布局，生态环境不断治理和改善，由高排放、高污染转向循环经济和环境友好型经济，激活经济发展的内在动力，人民的获得感、幸福感不断增强。

（二）地方税体系与高质量发展

经济从重视增速目标转向高质量发展的转型过程中，中央政府承担体制创新设计的任务，推动形成高质量发展的政策环境、指标体系，而地方政府层层向下，负责执行中央政府决策，具体推进落实，如提供高效的公共服务、优化营商环境、精准扶贫、污染防治等。在稳增长、防风险方面地方政府须发挥积极主导作用。而地方政府职责的履行主要依赖于地方税收收入。从地方政府收入的角度来说，地方税体系不仅包括现行税种中的房产税、耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税、资源税、城市维护建设税、契税、烟叶税、车船税等由地方政府来征收的税收收入，也包括中央地方共享体制下分享给地方的税收收入。在经济转型、减税降费的背景下，健全地方税体系，形成一个有活力、稳定性强的地方收入体系，能够形成对地方政府提供高效可持续的公共服务的激励机制，鼓励地方政府创新经济发展方式；同时解决大规模减税降费之后地方财力面临的压力，稳定地方财政收入预期，缓解地方政府财力和支出责任的紧张局面；推动税收的宏观调控作用发挥及对环保、收入分配的调节。因此，健全地方税体系是推动经济高质量发展的强大助力。

二、北京市地方税体系收入规模与结构分析

（一）北京市地方税收收入规模及对地方财政收入的支撑作用分析

随着“营改增”、大规模减税降费及疏解非首都功能，北京市税收收入增速明显放缓。从表1可以看出，2015年税收收入增速为10.43%，2016年税收收入增速降至4.43%，主要原因是2016年5月1日北京市开始“营改增”试点，北京市第三产业占比高，2018年已达81%，连续多年居全国之首。“营改增”之前，地方财政对营业税依赖程度较高，“营改增”后财政部制定了中央与地方增值税收入划分过渡方案，中央与地方增值税分享比例调整为五五分成，税收减收幅度较大。据测算，2018年北京市新增减税降费约400亿元，2019年新增减税降费约1800亿元，随着大规模减税降费政策的实施及北京市的产业疏解政策，北京市第二产业占比进一步下降。2019年北京市财政收入为5817.1亿元，增速0.5%，地方财政收入增速放缓。从表1中可以看出，2013年以来税收收入占财政收入的比重逐年下降，但基本稳定在85%以上。可见地方税收收入是财政收入的重要组成部分。持续稳定的地方税收入是财政收入稳固增长的基石，也是政府进行宏观调控的有效手段，推动经济社会高质量健康发展。

（二）北京市地方税收入对地方可支配财力的保障作用分析

2018年全国财政支出21万亿元，支出规模进一步加大，中央对地方一般性转移支付增长10.9%。从表2可以看出，2009年以来，北京市财政支出逐年增加。稳定增长的财政支出规模是落实首都城市战略定位，聚焦保障重点领域建设、集中财力落实重大事项和重点项目，实现北京市经济高质量发展的重要保障。同时可发现，近年来地方税收收入占财政支出的比重稳定在70%左右，地方税收收入是地方可支配财力的重要保障，为地方政府完成事权责任提供财力基础。构建完善的地方税体系，合理丰富地方政府税收收入，有利于缓解地方财政资金紧张的矛盾，促进消费升级，提升地方政府治理能力，有效推动高质量发展。

（三）北京市税源产业结构与行业结构分析

产业结构和行业的结构的调整和变化，直接影响税源结构。北京市第三产业占比大，第三产业2017年组织税收收入10726.4亿元，2018年组织税收收入10836.0亿元，在北京市组织全部税收收入中占比分别为86.5%和85.6%。在行业结构上，第三产业中的金融业为税收收入贡献最大的行业，组织的税收收入占全部税收收入的比重最大，年与2017年相比，交通、运输、仓储及邮政业和信息传输、计算机服务和软件业增速较快。分析税源的产业结构和行业结构，对于地方税体系的优化及新财源的培育选择具有重要意义。

三、我国地方税体系存在的问题

（一）地方税收规模偏小，地方财政自给率低

“营改增”后，地方税缺乏主体税种，收入筹集能力进一步下降，地方税收规模偏小。在当前经济下行、化解地方政府债务防风险和减税降费大背景下，地方政府事权与支出责任不变，进一步加剧了地方政府的财政紧张。以北京市为例，近年来税收收入占一般公共预算支出的比重大体上逐年下降，2018年该比例仅为66.77%，可见地方税收收入在满足财政支出方面的能力进一步削弱，而公共卫生、教育、社保等方面的刚性支出不变甚至会随着经济发展小幅度增长。财政自给率指标可以较好地反映地方财政的“造血功能”，地方政府财政自给能力=地方财政预算收入/地方财政预算支出，其中预算收入包括税收收入和非税收入。由表4可以看出，北京市地方财政的自给能力不断下降，差额部分主要依赖于中央政府的转移支付，积累了公共风险。从税收收入结构上来看，地方税收缺乏收入占绝对优势且稳定的独享税种，地方税中小税种数量多、规模小、征管难度大，从表5可以看出，北京市一般公共预算收入主要依赖于增值税、所得税等共享税，影响了地方政府收入来源的稳定性。

（二）地方税权配置不充分，地方财政存在风险

1994年分税制改革，我国的税收立法权高度集中在中央，开停征、税目税率的调整权、税法的解释权基本都集中在中央政府，地方政府在税法规定的范围内，可对部分小税种的税率进行选择与调整，地方政府缺乏税收管理权限，不利于进行宏观调控、收入再分配及保护环境。由于各地的资源禀赋的差异及经济发展程度、发展特色的不同，各地在进行税收管理时采用一刀切的税收政策，尤其是涉及区域的税收优惠政策，不利于调节经济运行。地方财政收入缺乏稳定的预期，不利于提升地方政府的治理能力，应对财政风险。在税收征管方面，无法因地制宜，不利于提高税收的经济效率。

（三）地方税改革相对滞后，不符合高质量发展的要求

从地方税内容上来看，现行地方税体系中部分税种改革滞后，功能弱化，如耕地占用税、印花税、城镇土地使用税暂行条例较为老旧，与目前的高质量发展存在诸多不适应之处。从税收功能上来看，目前税制结构中征收环节在生产环节和流通环节的税种多，在保有环节的税种较少，间接税多，直接税少，不利于促进产业结构优化和转型升级。从税收法治的角度来看，近两年税收立法的步伐不断加快，但仍有部分地方税小税种未完成立法，完善地方税体系，加快税收立法，有利于优化税收法制环境，推进依法治税，推进国家治理体系现代化。

四、适应高质量发展，构建地方税体系的思路

（一）打造以共享税为主，专享税为辅的地方税体系

随着“营改增”的落地，增值税成为中央地方共享税，央地分享比例为50：50，在地方政府税收收入中共享税已占据50%以上的比例，我国已进入“大共享税”时代。中央与地方的分享比例直接影响地方政府的税收收入，因此需科学设定共享税的收入分享机制，稳定分享比例，适当提高地方政府的分享比重，保障地方基础财源。在独享税方面，因地制宜，根据各地资源禀赋的差异合理确定地方税主体税种，积极培育建设税源，赋予地方政府一定的税收管理权，有效调动地方政府的主动性，拓展地方财源。通过打造以共享税为主、专享税为辅的地方税体系，实现央地财力关系协调，有效推动高质量发展。

（二）政府间事权与支出责任法治化，完善财政管理体制

党的明确提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。首先应完善财政管理体制，以法律法规的形式明确中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间的事权与支出责任，尤其是省级以下的事权与支出责任的划分，减少目前事权下沉严重、基层财政压力过大的局面，也避免事权与支出责任划分的随意性，保持政策的连贯性及政策效果。其次，适度加大中央事权和支出责任，减轻中央政府转移支付的压力，促进区域间财力与经济的协调发展。最后建立事权划分动态调整机制，在推动经济高质量发展的过程中，需要不断优化产业结构、改善消费结构，需要地方政府不断提供满足人们需要的公共产品与服务，充分发挥地方政府的积极性与主动性，统一性与灵活性相结合。

（三）适当赋予地方税收管理权限，提升地方治理能力

首先，在保持中央政府税收立法权的基础上，结合地区资源禀赋与差异，赋予地方政府一定的税收管理权限，如在一定范围内的政策选择空间、税收减免等优惠事项，形成各具特色的地方税体系。以个人所得税为例，税法中对费用扣除标准及专项附加扣除比例，可设定一定的范围允许地方政府在范围内进行选择，从而实现个人所得税调节收入分配的功能。其次，加快地方税立法的进程，增加直接税的比重。梳理现行各地方税种，合理的可将暂行条例上升为法律，不符合经济发展的，改革进行新的立法，是满足下一步财税体制改革的需要。通过适当赋予地方税收管理权限，可以有效提升地方的治理能力，调整政府、市场和社会的关系，实现良性互动。

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作者:丁春玲 单位:北京经济管理职业学院