“十二五”环境监管指标体系存在的问题与发展建议

　　一、引言

　　2005年，我国首次在“十一五”规划中提出环境保护的约束性指标，并在“十二五”规划中有所扩大。但是，到2013年为止，节能减排的部分约束性指标落后于时间进度要求。

　　2014年11月12日，中美发表联合声明，中国提出“计划到2030年达到二氧化碳排放峰值，非化石燃料占一次能源消费比重提高至20%。

　　2015年底，第十三个五年计划的制定将要提上历史日程，如何保证我国环境保护工作在2020年取得决定性成果，实现2030年的目标，对现有的环境监管指标体系进行分析，完善环境监管指标体系，是提高环境监管质量和保证环境保护战略顺利实施的必要手段，具有重要的现实意义。

　　前人对于环境监管指标体系的研究，从不同的角度、依据不同的理论建立了许多不同的指标体系。如从统计角度，分析环境统计指标体系构建（李锁强，2006；王志远，2012）；从企业环境管理角度，建立微观层面的企业环境业绩评价指标体系（Jasch，2001；IFAC，2005；李玉萍和冀祥，2008；王巧玲和李玉萍，2009；郑立群、毕立凤和夏庆，2009；贺欣，2012）；从政府职能角度，分析政府环境保护责任（于海洋，2013；周宏春和季曦，2009；张磊和王彩波，2013）；从技术角度，说明单独一种环境污染问题的业绩评价（沈泰，2002；唐晓燕、胡孟春和曹学章，2006；国家发展改革委能源研究所课题组，2010；王军霞等，2014；吕延方，2014）。在政府环境监管指标体系方面，张勇等（2010）运用现代制图技术和动态图形式展现环境保护总体规划的内容，构建了以图集和数据为基础的环境框架体系，包括保护区、环境污染、产业布局等各类图集。方创琳和方嘉雯（2012）认为环境质量包括空气质量、水和噪声，提出城乡环境保护规划体系应分为基于发展系统、建设系统、国土系统和环境保护系统的城乡总体规划体系等四个方面。季小妹、石峰和贾永飞（2013）从环境治理投资、环境治理成效和政府网站信息公开程度三个方面对山东省各地政府环境作为进行定量分析与评价。可以看出，前人对于政府环境监管指标体系构建的研究成果数量不多，均与环境保护战略的联系不足，且指标体系的系统性不够，无法有效保证和评价国家环境保护战略的实施效果。

　　宋国君等（2009）对社会公众的环境满意度进行问卷调查也发现，我国的环境保护工作还有较大的改进空间。因此，本文根据平衡计分卡理论和产品生命周期理论，分析”十二五“环境监管指标体系存在的问题，为我国实现环境保护目标提供思路与建议。

　　本文第二部分主要分析我国现有环境监管指标体系存在的问题，第三部分提出环境监管指标体系构建的总体思路，第四部分则进行环境监管指标体系的构建。

　　二、我国”十二五“环境监管指标体系分析

　　环境监管指标体系是落实环境保护战略的重要组成部分，《国家环境保护”十二五“规划》指出，建设包括污染源与总量减排监管体系、环境质量监测与评估考核体系、环境预警与应急体系和环境监管基本公共服务体系等四个方面的环境监管体系。本部分主要分析国家及各地区各类”十二五“规划中环境监管指标体系的设计，分析其中存在的问题。

　　（一）国家”十二五“环境监管指标体系分析

　　国家环境保护监管指标由国家”十二五“规划及环境保护”十二五“规划提出主要约束性指标，再制定节能减排、可再生能源发展、循环经济发展等具体规划，细分环境监管指标。首先，”十二五“规划的资源环境监管指标为11个约束性指标和1个预期性指标（表1），包括资源利用和污染控制两个方面指标，从总量和变化百分比两个方面进行控制。其中，环境污染控制指标为3个大气污染排放指标和2个废水排放指标，资源利用指标则包括2个水资源利用指标，3个土地资源利用指标，2个能源利用指标。其次，环境保护”十二五“规划提出了环境保护的7个主要指标（表2），包括2个大气污染排放指标和2个废水排放指标，1个空气质量指标和2个水资源质量指标。最后，节能减排”十二五“规划主要对能源消耗和污染排放指标按照行业进行了细分，还提出了淘汰落后产能的总量控制目标。

　　总体来看，国家三个”十二五“规划涉及的环境保护指标包括行业生产过程资源消耗指标和污染排放指标。但是，即使综合三个规划中涉及的所有约束性指标，笔者认为，这一指标体系还存在以下问题：

　　1、指标的战略性不足【1-2】

　　
　　资源消耗指标虽然以单位产出计量了资源消耗的效率，但并没有考虑产出的社会需求。也就是说，即便资源的生产效率提升了，污染物的排放减少了，但产出如果并不是社会或消费者所需要的，则不仅是资源的浪费，还是生产能力的浪费。因此，我国的经济结构和行业布局应考虑社会和市场的需求，考虑经济发展的长远要求。

　　2、缺少环境污染的真正结果指标
　　
　　环境污染最终影响生态系统和人类的生存，因此，环境的最终用户是人类以及地球上的各种生物。在现有的环境监管指标体系中，并没有环境的最终用户表达意见的空间，即环境保护工作的真正结果指标是欠缺的。

　　3、指标体系性不足
　　
　　首先，现有环境监管的约束性指标包括过程类指标和结果类指标，过程类指标仅为资源利用指标，没有考虑其他资源使用的效率；结果类指标仅为大气及废水排放及质量控制指标，固体污染物指标并非约束性指标，而提出的水污染指标仅为局部指标，只考虑国控断面水质。

　　实际上，大气、水及土壤的污染是相互影响的，污染物会相互渗透，因此，污染物指标应考虑相互间的影响，构建全面的指标体系。其次，环境监管约束性指标没有全面考虑环境监管整个体系。环境监管体系中的污染源与总量减排监管体系、环境质量监测与评估考核体系、环境预警与应急体系和环境监管基本公共服务体系等四个体系中仅前两者涉及环境保护的约束性指标，环境监管公共服务体系及环境紧急事项处理并没有总体上的约束性指标，指标体系覆盖不全。在日常环境监管中，何种环境指标达到何种程度为预警线，需要启动应急机制，以及环境监管基本公共服务应达到何种水平均没有规范。

　　4、环境保护的财务影响没有有效计量
　　
　　企业是以盈利为目的的，企业各种项目可行性研究通常以货币计量项目的盈利能力。由于环境污染的外生性，企业自身的环境污染成本并不高，即使加上环境污染的罚款，其成本也相对较低①，因此，企业并没有动力进行环境治理。政府在监管环境污染过程中，应考虑企业高额环境保护支出、低额环境保护收益与低环境污染成本之间的关系，尽可能地选择财务敏感的环境保护指标或者明确规定环境保护支出比例或金额。而现在考核的环境保护指标多为产出效率或排放指标，各环境监管指标的财务敏感性及生态效率均没有计量，无法准确反映环境保护工作的效果，也无法高效率地开展环境保护工作。

　　（二）省级”十二五“环境监管指标体系的问题

　　各省、自治区及直辖市根据国家”十二五“规划、环境保护”十二五“规划及节能减排”十二五“规划分别制定了对应的规划，均提出了环境保护的约束性指标。

　　②2011年，国务院还专门印发了《”十二五“节能减排综合性工作方案》，将节能减排指标明确分解到各地区、各行业。在指标分解过程中，综合考虑经济发展水平、产业结构、节能潜力、环境容量及国家产业布局等因素，并留有一定的余量用于整体调控。

　　本文以国家”十二五“规划中资源环境的11个约束性指标为统计口径，收集和分析各地区”十二五“规划及环境保护和节能减排”十二五“规划对国家环境监管指标的分解情况，具体指标分布如表3所示。从表3的指标分布可以看出，在国家总体指标分解到各省、自治区及直辖市环境监管指标的过程中，主要存在以下问题：

　　1、部分指标统计范围发生变化

　　大部分地区根据自身具体情况和国家下达指标，对指标进行了合理修改和删减，有些地区则缩小或改变了指标的统计范围。如北京市将森林覆盖率改为林木覆盖率，增加城市空气质量二级和好于二级天数的比例、再生水利用率、生活垃圾资源化率等4个约束性指标，删除森林积蓄量、非化石能源占一次能源消费比重等2个指标，形成共计12个约束性指标。这种变化会使指标在执行和理解上出现改变，在考虑地方实际情况的同时，也可能使国家指标的落实和后期统计出现困难，导致国家总体指标无法实现。
　　
　　2、除国家明确分解的污染排放指标和资源利用指标外，其他约束性指标没有完全落实到位
　　
　　首先，最多的森林覆盖率增加百分点指标有27个地区落实，最少的森林蓄积量增加百分比仅有17个地区落实，非化石能源占一次能源消费比重有19个地区落实。其次，部分指标的分解存在不同地区治理程度不同的现象。其中，化学需氧量、氨氮及氮氧化合物降低百分比及单位工业增加值用水量降低百分比等4个指标的完成主要依靠少数地区，其指标变化百分比达到或大于国家指标的地区数量均在50%以下。

　　最后，总体上各地区约束性指标总数达到或超过国家水平的只有41.94%。由于有5个污染排放指标为国家明文下达，因此，各地区环境保护约束性指标不足的主要原因是非明文下达指标的分解落实不力。例如，环境保护约束性指标最少的地区仅有4个指标，由于该地区下达的部分污染排放指标为0，因此，在其规划中就没有污染排放约束性指标，对该地区是否会出现污染排放的上涨则没有约束。可见，即使考虑实际情况，指标分解也远远没有达到全部落实到位的要求。

　　3、大部分指标分解值的均值均小于国家总体指标的约束值

　　”十二五“规划所有约束性指标值均为越大越好，而在各省的分解值中，5个污染排放指标、单位国内生产总值二氧化碳排放、单位工业增加值用水量及耕地保有量增加等8个指标变化百分比的均值均小于国家指标。仅非化石能源占一次能源消费比重、森林覆盖率和森林蓄积量等3个指标的变化百分比均值大于国家约束值。而指标变化的标准差波动幅度较大，大气污染排放指标和单位工业增加值用水量降低百分比 指 标 的 标 准 差 分 别 为9.9976、8.8008和11.4621。这说明我国环境监管指标的分解着重在部分地区，而部分省份在污染排放指标上甚至为增加值。这可能是根据环境污染与经济发展的环境库茨涅兹曲线关系（Panayotou，1993），对工业及经济落后地区降低控制所造成的。

　　4、规划分解时间长，影响规划的分解及政策的实际执行
　　
　　由于国家”十二五“规划颁布于2010年，而各地区”十二五“规划及各类具体规划出台时间均在2011年，某些具体规划在2012年才出台。

　　而对于下级市县，规划出台的时间要更晚。总体来看，各地区五年计划执行开始一到两年后才出台的规划，其可执行期限大大缩短，不利于规划的实现和政策的落实。其次，各地区规划中某些约束性指标并没有数值，其解释为国家指标没有下达，这更加大了规划的分解落实难度。因此，笔者认为，我国五年规划的制定应提前一年以上，并在制定过程中及早与下级地区和产业管理部门进行沟通，打通规划制定的层级障碍。

　　5、环境监管指标的分解没有考虑系统性因素

　　环境监管指标的分解直接分解到行业或地区，没有考虑对部分行业的控制可能会对上下游行业和整个产业链的影响。我国现有的产业链布局存在产能分布不合理、高污染技术应用较多的现象；其次，在建设项目审批中，对高污染高能耗行业进行单个项目污染物总量控制或采取”一增一减“政策，但并没有对各行业新增建设项目污染物排放总额度进行限定，这说明新建项目环境污染的总量并没有实质性控制，没有系统地控制环境污染项目的建设。

　　因此，本文将针对上述问题，根据战略管理的相关理论，对环境监管指标体系提出总体性的修改建议，为环境保护政策的有效落实与执行提供参考。

　　三、环境监管指标体系的构建思路

　　我国环境治理的短期目标是防止污染和节能减排，我国政府也一直强调转变经济发展方式，进而实现可持续发展的最终目的。因此，环境保护并不只是环境保护部门的责任，在落实环境保护政策时，可参考平衡计分卡、产品生命周期等理论，不能只使用结果类指标，应增加系统性、战略性指标，对于重点或严重环境问题，确定关键成功因素，进行重点监管。环境监管体系应点线面结合、层层落实，做到总体控制、流程治理和监管点监管，具体监管模式如图1所示。在建立和分解环境监管指标体系时，应做到统筹规划、系统监管。【3】
　　

　　（一）国家环境监管指标体系的设计原则

　　根据战略管理理论，为了实现环境治理的战略目标，应首先分析环境治理的关键利益相关方的要求，包括中央政府、环境监管部门、污染企业、社会公众，综合确定环境监管的目标与战略，进而构建有效的环境监管指标体系，再将环境管理战略分解到下属的部门、产业及地区，进而确定下级部门的监管指标，实施环境监管和治理。其次，在有限资源下，环境治理及其评价多方面齐头并进的总体效用会受到影响，因此，环境治理应讲求优先次序，先解决对经济发展及生态有严重影响的重大问题和关键问题，或者先解决环境敏感或用户敏感的环境问题，进而参考平衡计分卡、3E业绩评价等业绩评价理论，构建重点环境问题的监管指标体系。

　　1、设计类、过程类和结果类指标相结合，点、线、面指标相结合，进行横向和纵向的系统监管

　　首先，根据产品生命周期理论和目标成本理论，一旦产业建设项目投产，其产业链的污染程度和资源利用程度就基本确定，后期能够改善的幅度已经不大。虽然生活污染是社会公众消耗日用消费品过程中产生的，但是其环境污染程度是在消费品设计之初就决定的锁定成本。一旦此类消费品被生产出来，无论何时使用，其环境污染程度与数量就已经确定了。因此，笔者认为，在产业链前端，严格确定产业结构设计和项目审批指标，从流程治理或产业链控制的角度出发，将生活与工业污染结合在一起，防止现在的建设和生产造成未来的环境污染问题。在指标体系设计上，设计类指标、过程类指标和结果类指标相结合，设计类指标和过程类指标的比重应占60%以上，结果类指标的比重应下降。

　　其次，对于环境保护的总体目标应作为第一层次目标，设定总体约束性指标，向下分解为产业链的第二层次目标及指标和各行业、地区及具体污染源等监管点的第三层次目标及指标。其中，指标的分解除考虑地区实际情况外，应遵循总体指标、产业链等流程指标到各地区、行业，再到各具体企业的指标分解路径，方便总体协调和产业链合作治理。

　　2、环境监管目标应包含资源利用目标

　　我国环境保护的目标是可持续发展，这不仅要求节能减排，更加重要的是整体的资源有效利用，是消费的资源和生产出的产品是否适应消费者需求。因此，环境监管指标体系中应加入资源整体利用效率和社会产品供需关系方面的指标。由于计算机技术和网络技术的发展和普及，使得收集广大消费者需求信息的成本大大降低，这使得需求拉动式生产方式成为可能，而部分企业也正在推行拉动式生产。因此，政府可以考虑根据社会生产和消费的需求进行资源配置、宏观调控和行业监管，减少市场自由调节可能出现的大量浪费，实现全社会的可持续发展。

　　3、引入环境治理方案的经济核算指标，考核环境保护的投入及其产出效益

　　环境保护的治理应引入3E绩效评价的思想，核算环境保护支出的经济性、环境保护产出的效果性和环境保护投入产出间的效率性，并对环境保护目标的实现进度或程度进行总体评价。由于许多环境保护方案的效果在短期内无法实现，因此，应以方案实施期或受益期为评价期间，分析环境保护项目的经济效益，提高环境保护资金的使用效率。此外，在环境保护投入方面，经济发展必然会导致环境污染，经济欠发达地区需要大量资金发展经济，此时还要拿出大量资金进行环境保护，则无疑与经济发展的总体目标相矛盾。因此，必须制定明确目标，规定环境资金投入比例。对于污染较为严重的地区，如果按比例投入资金仍旧不足的，则中央应与地方协商，以财政补贴或财政拔款的方式进行补充。

　　总体上，还应考虑环境监管指标体系与国民经济发展其他指标之间的关系，确定经济发展总体指标体系的优先次序。如果为了提高人民生活质量进行的基础设施建设，必然会导致污染，则环境监管指标应让位于经济发展。但是，这是以最终目标的实现为基本判断标准，如果不是为了提高人民生活水平，盲目进行基础设施的改造和新城区建设，则此类投资对环境的影响必须严格控制。

　　（二）环境监管评价指标体系的构建

　　为实现可持续发展，笔者认为，环境监管指标体系的构建应构建总体、流程和污染源三个层面的指标体系。其中，总体环境监管指标的选择既应有政府部门可控的过程指标，也应有政府部门不可控的结果指标；既有效率、效果等指标，也应有目标类指标。本文借鉴平衡计分卡理论，从结果指标（环境保护和社会公众）和过程指标（流程和学习与成长）等方面说明总体环境监管指标体系的构建和分解。其中，设计类指标包括在流程方面的指标中。

　　1、环境保护方面

　　③作为结果类指标，环境保护指标可以不是环境监管的约束性指标，可作为环境保护工作效果的考核指标，同时应体现环境保护的总体目标。在现阶段，主要包括各类环境污染指标和资源利用效率指标。在国家总体层面、各产业链和各地区层面均应制定这类指标，增加如环境保护投入、环境成本指标（从财务成本、政府及消费者环境治理支出及环境污染损失等广义角度计量环境成本）、资源整体利用效率和社会产出与消费比率等指标，综合评价环境投入和产出效率。

　　2、社会公众方面

　　环境污染是社会公众生活质量的重要影响因素之一，环境保护的根本目的也是提高社会公众的生活质量和保证人类的可持续发展。因此，应从社会公众角度，选择反映环境治理后果和影响的指标，选择人为控制因素较少的指标，如各种环境污染指数、环境污染疾病人数、公众环境满意度、环境污染投诉案例数量、国家通报污染事件数量、环境污染案件影响等指标进行考核。

　　3、流程方面

　　环境流程方面，应有产业链和各地区的环境总体指标，并对环境污染企业进行点监管，对重点环境治理项目和重要环境污染企业进行关键点控制。具体包括：

　　（1）流程治理——产业链治理或流域治理将总体的监管指标分解到不同产业或流域，进行日常的监管指标和目标的确定。如污染排放强度、产业结构指数、环保技术指数、最终产品供需比等，确定不同流程和产业链环境监管指标的总体目标。在产业链建设、生产及消费等各环节进行环境测评和监管。

　　首先，环境监管指标体系扩展至产业建设及项目的审批和设计环节。为了实现国民经济发展的总体目标，部分地区或省份仍旧在扩大高污染和高能耗行业规模，这些产能在建设环节并不会造成污染，但会对未来的环境造成较大的影响。因此，我国应将建设计划环节纳入环境监管指标体系，明确高污染及高能耗项目的建设规模，以保证现有的环境保护措施的长期有效。另一方面，在基础设施建设方面，明确建筑拆迁标准，严格控制重建项目，特别是使用年限不足建筑的拆除，确定问题建筑责任及奖惩措施，以建筑拆除和重建比例为约束性监管指标，减少不必要的资源浪费和虚假的GDP增长。

　　其次，环境监管指标的分解以产业链为单位。产业链上的某个环节可能是重点污染行业，但其生产是以后续环节的需求为基础的。因此，环境监管指标的分解应以产业链为单位，而不能简单地将污染指标分解给各行业。如设定汽车产业链、房地产产业链的污染指标，再将产业链污染指标进一步分解到各具体生产领域（或行业），各生产阶段汇总计算来自各产业链的污染指标，形成行业环境监管指标体系，如图2和表4所示。同时，在各产业链监管中，增加产业链布局指标，引导产业建设项目的合理配置，提高环境监管的效率。

　　（2）监管点监管总体上，在生产者及消费者环境行为监管方面，以企业环境监管为重点。各企业应在其可控范围内进行环境会计核算和报告。政府监管部门应根据不同企业对环境影响程度的不同，确定关键过程指标和结果指标，对其进行考核和监管。

　　对于重点污染产业或企业，仅设定环境监管指标还不够，还应由相关产业管理部门或重点监管企业提出治理方案，对其治理方案的贯彻 和 执 行 效 果 进 行 监 管 ，不 能 只 管 一 时 的”APEC蓝“而不管长期的生产过程和后续影响。

　　如以国家重点监管企业名单为准，确定重点监管企业，对其突出问题和环境治理方案设置特定的环境治理评价指标和目标，并设定严厉的环境污染惩罚机制，将环境污染的外部成本内部化。

　　4、学习与成长方面

　　学习与成长方面主要是考核环境保护部门、人员的素质及环境保护信息系统现代化程度的指标。对于政府环境监管和保护部门，应考虑环境监管人员的素质、技能及工作满意度等方面的指标，逐步提高其环境监管的技能和水平，如环境监管培训人数、环境监管系统效率、员工满意度等。对于环境保护信息系统，应设置信息系统数据质量及整合程度等方面的指标及要求，如环境监管信息化程度、环境基础数据录入率、数据库重复率等指标。

　　总体上，有效的环境监管指标体系应是系统的，各层次指标相互关联，并且不断改善以适应战略目标变化要求的指标体系。

　　四、结语

　　环境保护和治理是人类社会的长期问题，需要各级政府和监管部门的长期坚持和不懈努力。环境保护部门对环境保护具有监管职责，而环境污染结果作为经济发展的结果，需要与经济发展的其他目标相协调。因此，环境保护和治理工作应是各部门、各企业的整体责任，而不仅仅是环境保护部门的责任。实际工作中，环境监测结果应与经济发展结果综合起来进行评价，从全局、系统的角度进行环境保护、监管和治理。本文仅仅是提供一个总体的构建思路，由于数据收集不全和没有针对具体地区或产业等原因，无法进行综合、详细的指标设计。未来的研究将选择一个案例产业，详细设计其环境监管指标体系。

　　注释：

　　①根据2013年6月8日颁布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》将污染环境罪主要责任人最高量刑改为七年，罚金则根据犯罪情节认定。但是，以2014年对浙江汇德隆染化有限公司判罚2000万元人民币为例，与其23000多吨的废水排放及每吨2600元的成本节约相比，惩罚无疑还是过低。
　　②相比《”十二五“节能减排综合性工作方案》，各省提出的”十二五“规划中环境保护指标目标仍有所变化，本文以后者数据为准进行统计。其中，方案中涉及的约束性指标在各省”十二五“规划中缺失时，则以《”十二五“节能减排综合性工作方案》中的数据补充。
　　③本文主要参考联合国可持续发展委员会和美国环境保护署在企业环境管理会计计量方面的研究成果，构建政府环境监管的指标体系。

　　参考文献：

　　①蔡秀锦：《关于建立政府环境保护绩效评价制度的思考》，《中国环境管理》2013年第4期。
　　②曹一萍、毕涵君：《周恩来对环境保护的重视及其思想研究》，《兰台世界》2013年第34期。
　　③曹颖、曹东：《中国环境绩效评估指标体系和评估方法研究》，《环境保护》2008年第7期。
　　④方创琳、方嘉雯：《如何完善城乡环境保护总体规划体系》，《环境保护》2012年第6期。