农业保险助力精准扶贫思考探析

【摘要】农业保险对保障贫困农户的经济收入水平，维持农户的经营生产活动的稳定性具有重要作用。农业保险在精准扶贫中存在着农业保险覆盖面不够广，机制不活，农户对保险意识较弱等问题。要大力推动农业保险在扶贫工作中精准发力，因地制宜制定农业险种，探索对地方优势特色农产品的保险品种，加强农业保险顶层设计并创新实施，进一步完善现有农业保险经营策略。

【关键词】农业保险；精准扶贫；机制创新

在中央全面深化改革委员会第八次会议强调，要因势利导，统筹谋划精准施策，推动改革更好服务经济社会发展大局。2015年中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定,提出了大力发展农业政策性保险的要求。2019年中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见，进一步提出了完善农业保险政策、探索对地方优势特色农产品保险实施以奖代补试点。保险是脱贫攻坚战中可利用的金融工具，其分散风险和经济补偿的职能体现了反贫困的作用，契合了精准扶贫要求。农业保险对分散农业生产风险，创新财政支农方式，加快农业产业发展，完善农业经济结构，助力农民走向富裕发挥了保障作用。政策性农业保险政策的实施，为贫困户生产经营兜底，有效的促进了精准扶贫。在当前脱贫攻坚的关键阶段，维护贫困地区经营生产活动的稳定，推动农业保险在扶贫工作中精准发力，提高贫困农户的经济水平，显得尤为重要。

1农业保险在精准扶贫中的实施成效及问题

1.1我国农业保险的实施成效

新中国成立以来，农业保险在我国逐步受到重视。以政策性农业保险为主导的农业保险机制，在保障现代农业安全、保护农民生产积极性、维护农村经济社会和谐稳定等方面发挥了越来越重要的作用。自2007年中央出台农业保险保费补贴政策以来，我国农业保险业务规模持续增长。从2007年到2018年，我国农险保费收入从51.8亿元增长到572.65亿元，增长10倍，年均增速22.17%，是增速最快的险种之一；农险保额3.46万亿元，保险金额年均增速33.29%，约占农林牧渔业总值的20%。农作物覆盖面不断扩大，承保农作物从2007年的2.3亿亩增加到2017年的20.96亿亩，增长了9倍多，玉米、水稻、小麦三大口粮作物承保覆盖率已超过70%，基本覆盖农、林、牧、渔各个领域。农业保险开办区域已覆盖全国所有省份，产品基本覆盖农、林、牧、渔各个领域，保险品种从6个增加至211个，地方特色品种达196种，逐步形成了“中央保大宗、保成本；地方保特色、保产量”的产品体系。广西积极贯彻落实中央精神，以财政补贴和政策扶持的形式，大力推动政策性农业保险落地。自治区人民政府《关于加快发展政策农业保险进一步促进农业持续稳定发展的若干意见》（桂政发（2013）15号）、自治区财政厅《关于加大政策性农业保险财政扶持力度支持精准脱贫的通知》（桂财金（2016）38号），鼓励和引入太平洋保险公司、人保财险公司、北部湾保险公司3家商业保险公司作为承办机构，参与政策性农业保险经营，取得了明显成效。2011年至2017年，全区政策性农业保险保费规模从4520万元增长至12.2亿元，每年都保持超过100%的增速，连续位居全国前列。其中，2013年增速位居全国第一，2014年位居全国第二；保费规模从全国第27位上升至第19位。政策性中央补贴险种涉及甘蔗、水稻、能繁母猪、商品林及公益林、育肥猪和奶牛7个，基本涵盖了广西主要的农产品。2014年起自治区政府加大了对地方特色保险试点推广力度，目前自治区级农业险种不断增加，并扩展到水果、蔬菜、桑蚕、烟叶、水产、田七以及养鸡等领域。全区政策性农业保险提供的风险保障从2011年的17.8亿元提升到2017年的1000亿元，保障水平提高了56倍，财政补贴放大效应超过100倍，政策性农险赔付金额从2011年的4323万元提高到2016年的5.3亿元，增长了13倍，受益农户也由4.3万户增长到42万户，“十二五”期间共累计向102万户支付赔付金额11.9亿元，日益成为广西农业灾后补偿、恢复生产的重要支撑。桂林是农业大市，既是全国优质粮生产基地，广西水果生产重要城市，也是国家杉木林和“三木药材”基地。特色农产品品种丰富。为了稳定地区农业持续发展，防范化解农业生产风险，2014年，桂林市人民政府印发了关于《桂林市政策性农业保险实施方案》的通知并成立了相关机构，大力推动农业和农村经济平稳发展。2014年以前全市只有能繁母猪保险1个险种，到2017年已增加水稻、能繁母猪、育肥猪、公益林、商品林、马铃薯6个中央补贴险种和葡萄、柑橘、杂交水稻种子、林木种苗保险、月柿等11个地方特色险种；农产品投保业务量快速增长。特色险种的开发，为稳定农民收入，提高产业竞争力起到了积极的保障作用。2014-2017年桂林政策性农业保险理赔支出累计23749.09万元，受益农户达31.36万户次。

1.2资源县农业发展现状及农业保险实施问题

1.2.1资源县农业发展现状资源县地处石漠化片区，自然环境条件相对恶劣，是广西“十三五”时期33个国家扶贫开发工作重点县和桂林3个贫困县之一，经过多年的不懈努力，2019年上半年，资源县顺利完成脱贫摘帽。农业是资源县的支柱产业，近年来，资源县主动调整产业结构，以发展生态农业、现代农业、特色效益农业和有机农业为主攻方向，实施农业产业化经营，把生态优势转化为发展优势，相继引导发展种植具有特色的农业产业，初步建立了以蔬菜、水果、中药材等种植业及冷水鱼等养殖业为主的生态农业。受制于自然环境影响以及和生态环境等因素，资源县农业产业也面临洪涝、霜冻、冰雹等诸多自然灾害的风险。2019年上半年，资源县遭遇洪水泛滥，为刚刚脱贫的农户和农业产业带来了很大影响，防止返贫任务严峻。

1.2.2资源县农业保险实施现状及问题目前政策性农业保险是我国农业保险的主体，政策性农业保险对保障农民生产生活的经济补偿措施，对防范和化解农业生产风险，为农业发展提供保障有一定的积极作用。目前，资源县开展的险种主要是中央财政保费补贴险种，包括水稻、能繁母猪、育肥猪、公益林、商品林、柑橘、葡萄等7个农产品保险；采用“风险互助金+小额信贷”的运营模式。2018年资源县设立扶贫小额信贷风险补偿金1000万元，县扶贫办在承贷机构设立扶贫小额信贷风险补偿资金专户（专帐），专户管理风险补偿资金。政府牵头保险公司与财政部门合作，采用“联办共保”模式，即政府和保险公司按一定比例收取保费，政府参与农业保险市场，为其分担风险，成为农业保险精准扶贫的可靠兜底。自实施“联办共保”模式之后，资源县农保经办机构由太平洋保险公司、人保财险公司、北部湾保险公司组成共保体联合承包。资源县农业保险保费收支水平有所提高，农业保险理赔支付也有所增加，减少了农户因灾致贫的情况。但从政策性农业保险具体实施情况看，政策性农业保险在落地过程中，并不尽如人意。如农险产品单一、保费较高、覆盖范围有限等制约。资源县传统农业占据比重较大，受农业发展水平和自然条件的限制，政策性农业保险也很难大包大揽。按照广西有关实施农业保险的规定，农户承担20%,财政补贴80%，财政补贴部分由各级政府分摊。对资源县这样刚刚脱贫的县而言，带有强制性的政策性农业保险的实施也受制于地方财力的制约，难以实施到位。资源县现有的农业结构当中的品种，能够与中央和自治区级的保险品种相对应的险种较少，以至于政策性农业保险实施能够落到实处的不多。以红提和西红柿为主的特色农业，以及车田辣椒、中草药以及冷水鱼等特色养殖等农产品，为资源县农业和农村经济的快速发展，提高贫困户的经济收益，顺利实现脱贫摘帽提供了支撑。但现有政策性农业保险要么缺乏针对这些产品的险种，要么农险品种保额保费标准要求难以实施。除此之外，农业保险整体占比偏低，贫困户对农业保险参保意识弱，加之农业生产比较利益下降，非农收入占总收入的比重不断增加，使得农民收入中的农业收入所占比重越来越小，农民购买农业保险的积极性实际上不高。

2实施农业保险对精准扶贫的几点思考

2.1加强政府在农业保险中的导向作用

政策性农业保险是当前国内农业保险的主体，属于准公共品，既可能存在市场失灵，也可能存在政府失灵。从资源配置理论视角看，市场和政府都是资源配置的要素之一。在我国政策性农业保险资源配置过程中，寻求政府与市场两种资源配置手段的平衡点，是解决目前农业保险发展问题的关键，也是促进农民增收、帮助农民精准脱贫，推动农业现代化的重要手段。因此，政府要有效推动农业保险的实施，引导和扶持金融保险企业发挥出应有的作用。既要发挥保险公司在农业风险管理等方面的专业优势，也需要发挥政府在制度设计、财政支持、服务体系建设方面的优势，综合政府和市场这两种资源配置手段，以农业保险资源的有效配置为标准，实现农业保险市场长久有效运转，为精准扶贫和农业向现代化产业发展提供保障。同时政府相关部门要形成合力，主动引导商业性保险公司进入农村，到贫困地区开展农险业务，使其共同承担扶贫重任。

2.2鼓励农业保险实施联动发展

随着国家实施乡村振兴战略，农村各项投入的不断增加，对推动实施农业保险，促进贫困地区农民增收，带动产业发展、基础设施建设以及城乡居民医疗健康、职业培训、住房养老等社会福利和保障在农村地区的普及提供了机遇，也为保险企业深入挖掘农村保险市场潜力，拓宽农村市场发展空间，实施联动发展策略创造了条件。以农业保险带动其他险种的发展，政府要引导并鼓励保险企业到农村尤其是贫困地区寻找保险机会，推动政策性农业保险与商业化农业保险两条腿走路，真正为贫困地区精准扶贫发挥作用。广西目前正在实施的“扶贫小额信贷+意外伤害保险”的运营模式，部分地方已经初见成效。要切实推广这种模式并与扶贫小额信贷相结合，必须根据各地的具体情况来推广实施，通过出台相关政策来引导保险机构经营实施农业保险。

2.3因地制宜探索特色农业保险产品

针对特色农业的特点，鼓励农业保险公司探索新险种和新业态。一是支持有条件的地区探索开展丰富的商业性险种试点，将特色农产品保险纳入地方政策性险种。在商业性险种中倡导既涵盖农业生产自然风险，又涵盖农产品价格风险的“收入保险”，为农户收入提供保障，引导农产品价格市场更趋合理。二是尝试建立农业保险期货模式。农作物市场和价格波动直接影响农民收入，即便有农业收入保险也不能完全转移农民风险，可探索“保险+期货”模式，通过“双向承保”，在农产品价格上涨时通过保险赔付可增加农民二次结算的收益；若价格下跌，通过保险赔付可以弥补收购方提前预购的损失。同时，可以把这个模式运用到农产品采购模式当中。在行业价格低迷时，一方面可保持农户农业生产积极性，保障农民收入，维护农业生产安全；另一方面稳定收购方经营利润，保护市场供给价格，维持市场供求平衡。创新使用物联网、大数据、云计算和区块链技术，将收入保险、天气指数保险和价格指数保险等险种运用于农业保险期货模式中，让农业保险成为助力扶贫农民的“定心丸”，实现农民增收致富。

2.4政策性农业保险比例适度向贫困地区倾斜

学习借鉴美国、日本、法国等国家农业保险经营模式，在发展的初始阶段，发挥政策性农业保险作用，在农业保险市场化程度提高之后，政府补贴逐渐开始减少。引导保险机构对同一种农业作物进行多层次的保险产品的开发，并对不同层级的保险产品进行分级补贴。这样对农业进行基本保障的同时，也可以做到政府补贴利用效果的最大化。要综合考虑贫困地区的经济发展水平以及财政能力。对于经济落后、财政能力较差的市县，政府应该统筹协调，合理调配财政资金，适当予以支持，进而来促进落后地区农业保险的推广和发展。制定地方性农业保险法规促进农业保险的发展。建立符合地方实际的保险配套惠农体系措施，对于贫困地区农业保险的经营方式、覆盖品种、税收减免、财政补贴、再保险制度、巨灾基金、农户投保方式、农业保险监督等方面，要纳入政府地方农业保险法规的内容中来，切实推动精准扶贫。

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作者：白法璋 单位：广西师范大学政治与公共管理学院