构建机关事业单位职业年金制度的必要性与实现路径

　　2008 年 2 月 29 日国务院常务会议通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，方案中首次正式提出建立职业年金制度作为事业单位补充养老保险形式。2014年初的中央政府工作报告亦将“改革机关事业单位养老保险制度，鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险”作为社保建设一项重要内容。由此，继面向企业人员的企业年金制度之后，我国又将构建的一项针对公职人员补充养老保险。

　　一、相关概念的界定

　　( 一) 职业年金的界定

　　虽然“职业年金”一词第一次正式出现在事业单位工作人员养老保险制度改革的文件中，但事实上职业年金并非是专指针对公职人员的补充养老保险，而是为针对不同职业群体建立的补充养老保险制度的统称，从外延来看，它包括企业人员建立的企业年金，也包括为公职人员和其他职业群体建立的制度。

　　( 二) 机关事业单位的界定

　　机关事业单位是我国机关单位和事业单位的统称。其中，机关单位是指从事国家管理和行使国家权力的机关，其正式工作人员即为公务员。事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的社会服务组织，是我国特殊国情下的特殊产物。公务员和事业单位工作人员在国外也被称为公职人员或公共雇员，本文针对机关事业单位职业年金的就是针对这两个群体建立。

　　二、建立机关事业单位职业年金制度的必要性

　　( 一) 有利于推进机关事业单位养老保险改革

　　养老“双轨制”已成为近年社会保障领域最受关注的问题之一，养老金并轨的呼声越来越越高。但自 2008 年起就已开展事业单位养老保险改革试点进展缓慢、收效甚微、阻力巨大。究其原因，主要是改革将使事业单位职工的退休金大福下降。面对维护社会公平与顺利推进改革的两难选择，唯有通过建立“第二支柱”———职业年金制度，才能在实现基本养老保险公平统一的基础上，兼顾改革对象的退休金水平。因此，事业单位养老保险改革能否顺利从试点到整体推进，乃至后续难度更大公务员养老保险改革能否跟上，建立与之相配套机关事业单位职业年金制度已成为突破当前瓶颈的关键。

　　( 二) 有利于我国多层次养老保障体系完善

　　由世界银行最先倡导的“多支柱”保障理念已经成为各国改革的主流方向，我国通过企业近 20 年的的不断改革与探索，已经为未来多层次养老保障体系搭建起了基本框架:

　　第一层次是以税收为保障、公平为目标的国民养老金，第二层次是以强制储蓄为特征的个人账户养老金，第三层次是体现权利与义务对应的职业养老金，最后包括商业保险、自愿储蓄等多种形式的自愿养老金。基于政府责任的第一、第二层次仅保证基本养老需求，作为第三层次的职业养老金将起到提高退休后生活水平的重要作用。除了企业年金制度外，机关事业单位职业年金制度就成为了在该体系中落实职业养老金层次的另一制度基础。

　　( 三) 有利于劳动力市场的公平竞争与正常流动

　　近年的“公务员热”“事业单位热”实际反映了公务员和事业单位与其他行业的利益失衡，这既不利于健全公平竞争的劳动力市场，也不利于公务员队伍和事业单位人员的优胜劣汰和正常流动。为了实现有进有出、能上能下的管理体制，除了人事制度改革外，还要求机关事业单位与其他社会群体的社会保障必须接轨。其中，能够与现有的企业年金制度对接正是亟待建立的机关事业单位职业年金制度，它可以解除公职人员转换到企业岗位时养老保险待遇受影响的后顾之忧，有利于增强养老金的既得收益权的流动性。随着未来企业年金的覆盖面的日益扩大，机关事业单位职业年金制度对劳动力市场的必要性也将更加突出。

　　( 四) 有利于建立公共部门人力资源开发与激励机制
　　
　　作为一种典型的延期支付手段，职业年金也能在机关和事业单位分配制度发挥重要作用。一方面由于职业年金在设计上的具有一定灵活性，使得不同单位能够利用差别化的设计对不同岗位实施有效激励，形成要提高养老待遇就要努力工作的良性循环; 另一方面，政府和事业单位中的某些特殊岗位和技术岗位，也可能面临人才的流失问题，职业年金制度在分配激励机制和保险福利补偿机制中都能更好的发挥长效作用，现人力资源的最佳配置，为公共部门的可持续发展提供人才保障。

　　三、构建机关事业单位职业年金制度的三个基本原则

　　( 一) 整合推行原则

　　从我国养老保险制度的改革进程看，受复杂国情的限制，“分部推行，逐步整合”成为了实现“全民养老”目标的不得已选择，但由此带来的制度“碎片化”问题已经成为一大隐患，即使在相对成熟的企业职工基本养老保险制度内部，也因为建立初期统筹层次过低，面临地区间的收支差距、养老保险关系转移接续等难题，三大基本养老制度从衔接到逐步统一更是面临重重困难。因此，虽然目前仅仅是针对事业单位的改革试点，同时也只正式提出建立事业单位职业年金制度，但从长远看，公务员养老保险改革也势在必行，如果时机成熟后能与事业单位同步改革更能起到示范作用。两类人群改革前分配制度和退休制度相似、改革目标基本一致、面临同样的改革阻力，建立职业年金制度都是必然的选择，与其建立不同的两个制度，将来再合并，不如一步到位，整合推行。如果考虑到改革初期的统筹层次问题，这种整合就更显得十分必要，以免再次重蹈“碎片化”覆辙。

　　( 二) 兼顾公平与效率原则

　　制度的首要目标是建立公平的制度环境。公平体现在: 第一，要减少公务员和事业单位人员与其他群体之间的养老金过大差距，建立不同职业群体间公平的就业条件; 第二，要处理好与企业年金制度间的关系，不能为了公平又制造新的不公平; 第三，要处理好“老人”、“中人”和“新人”的利益问题。

　　制度的长远发展也离不开有效率的运行。效率体现在:第一，要考虑各级财政的负担，选择合理的缴费水平和缴费方式; 第二，制度管理应公开透明，充分利用市场机制实施专业化管理，提高管理效率; 第三，基金应有必要的保障增值渠道; 第四，监管机制必须到位。

　　( 三) 权利和义务相对应原则

　　作为一项补充性养老保险制度，而不是基本养老保险，机关事业单位职业年金在收支环节中应该体现更为明确的权利和义务对应关系，充分体现出“多劳多缴，多缴多得”的基本原则。制度设计中也应该适度体现个人责任，如个人强制或自愿性缴费。

　　四、我国机关事业单位职业年金制度的设计构想

　　( 一) 建立模式

　　1. 覆盖“新人”。按照《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》中提出的改革思路，机关事业单位养老保险制度改革的过渡方式与先前的企业改革类似，即: “老人”的养老金不变，“中人”会用“过渡性养老金”来对改革前后待遇落差进行补偿，因此，职业年金制度的覆盖范围主要是改革后参加工作的“新人”，在基本养老保险之外，进一步保障和提高养老金待遇水平。尽管“中人”的“过渡性养老金”也可以通过补偿性职业年金的形式实现，但考虑操作的复杂性，可能使职业年金制度建立初期运行压力过大。

　　2. 强制实施: 从国外职业年金制度的建立方式看，有自愿型和强制型两种基本模式。考虑到经济发展的不均衡及社会经济制度尚不完善，我国的企业年金制度采取了自愿性原则，但可以预见，待制度发展成熟、覆盖面扩大后，逐步过渡为强制型更有利于为劳动者提供完善的保障。而机关事业单位养老保险制度改革的现实情况决定了他们的职业年金制度不可能重复“从自愿到强制”的道路，只能强制实施，一步到位，否则公职人员作为政治强制群体，如果不对其利益进行补偿必然对改革造成巨大的阻力。

　　( 二) 筹资机制

　　1. 筹资模式。同基本养老保险相同，职业年金可以采用的筹资模式包括现收现付制、完全积累制和部分积累制。机关事业单位原有的退休金制度就是典型的现收现付制，其最大的问题就是受人口老龄化等因素影响将造成未来巨大的支付压力，这也是迫切改革的又一重要原因。因此，机关事业单位职业年金制度在筹资模式的选择上无疑应该采用完全积累制，这同企业年金制度的设计思路一致，同时也符合长远利益。

　　2. 负担方式。公职人员职业年金的负担方式有财政单方负担、财政和个人双方负担及财政、单位和个人三方负担三种。本文认为我国应选择“财政 + 单位及个人”的方式。

　　首先明确的是个人应负担部分的缴费责任，这体现了权利和义务的对应关系。其次，针对事业单位的具体负担应在有效分类基础上进行，全额拨款的纯公益性事业单位实行“财政+ 个人”模式，差额拨款的准公益性事业单位采用“财政 + 单位 + 个人”模式，财政给予部分补贴，单位和个人缴纳其余的职业年金。而经营性的事业单位应逐步转为企业，纳入企业年金制度范畴。3. 筹资水平。机关事业单位职业年金的筹资水平应以20% —30% 养老金替代率目标确定。缴费上限应与企业年金制度相同。这样体现了公私部门职业群体的公平性，也便于税收优惠政策的统一，而未来两项制度的筹资水平可以根据养老保障体系的需要统筹调整。财政缴费总体上可以按照单位总工资额固定比例拨付，既体现财政对职业年金的支持，又避免改革给财政带来的压力，但在在具体分配上可根据职工在岗贡献优势差别，从而发挥职业年金的激励作用。

　　( 三) 给付机制

　　1. 给付模式。职业年金给付模式可以分: 给付确定型( 简称 DB 型) 和缴费确定型( 简称 DC 型) 两类。两种方式虽各有优劣，但就我国现状和国际发展趋势来看，机关事业单位职业年金应当采用以个人账户为特征的 DC 模式，便于企业年金接轨，有利于人力资源在不同的单位之间进行合理地流动，同时制度承担的风险和压力也较轻。

　　2. 支付方式。具体申领条件需符合基本养老金申领条件，具体支付方式可以有一次性支付、分期支付、转为年金保险等。为了避免短视行为，对一次性支付的额度可以有所限制; 选择分期支付时，应根据当年退休职工的预期寿命，合理确定领取年限; 而随着商业保险中年金产品的成熟，可以成为未来更灵活的选择。除此之外，作为一项带有储蓄性质补充养老保险制度，机关事业单位职业年金还可设定一些临时性的支付或贷款条件，以应付在职时的因重大疾病、购房等特殊资金需求，从而使该制度的功能更加多元化。

　　( 四) 投资管理

　　发挥完全积累制职业年金计划的作用，必须进行有效的职业年金基金治理。从我国国情看，一步到位进行全国统筹管理的可行性不高，但分散的多元化管理又不利于监管。因此在制度建立过程中，首先可以选择以省级统筹起步，参照我国企业年金基金运作模式以及国际上其他国家的经验，职业年金基金运作模式应采用信托制，由机关和事业单位职工代表、专业人员等组成的机关事业单位职业年金联合理事会或法人受托机构作为受托人，建立信托关系，受托人委托账户管理人、托管人、投资管理人及中介机构对职业年金基金进行管理、投资运营和分配发放，这样将基金的管理运营分散到独立于政府的专业机构中，能使政府专注于监督者角色，在确保社保基金充分监督的情况下，提高基金管理和运营效率。在制度建立初期，各省在管理机构和管理机制尚不成熟时，也可效仿广东省做法将基金委托给全国社会保障基金理事会运营，确保基金的保值增值。

　　在投资对象选择上，由于我国金融市场还不够，仍然应当对股票等高风险投资的比例加以限制，保证资金的安全性，具体内容可以沿用企业年金基金投资的限制。此外，从长期看，职业年金还可增加股权投资的部分，尤其可以集中于国有资源类、能源类和垄断性的国有企业，除了利润稳定，养老基金持有国有大型公司的股权使国有资产的经营收益也应由全体居民所分享，实现“取之于民，用之于民”。

　　( 五) 监管机制

　　虽然因性质和管理方式类似，可以沿用企业年金制度的监管机制，但职业年金的监管体系还可进一步健全。首先，应当加快立法，使监管工作建立在“有法可依“的前提下。其次，要同步建立职业年金的监管机构，改变企业年金制度中因跨产品、跨行业、跨部门监管模式下带来的决策链条过长、对市场参与主体的监管力度不够、市场行为不规范等问题。

　　可以参照香港特别行政区专门成立的“强制性公积金计划管理局”，统筹履行监管职责。最后要进一步加强对市场参与主体的监控，实行更加严格的准入和退出制度，相关信息的披露更加真实规范。

　　( 六) 配套制度

　　1. 事业单位分类改革。机关事业单位养老保险制度改革以及职业年金的建立的前提都是要先实现事业单位的分类改革，将现有事业单位按照社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。虽然改革思路明确长期以来，大多数省市和地区进行了改革尝试，但由于没有统一的政策标准以及事业单位本身的复杂性，事业单位分类改革仍处于探索阶段。

　　2. 退休年龄调整。退休年龄是养老制度中影响收支最敏感的因素。对于机关事业单位而言，对职工的学历要求相对更高，其参加工作的平均年龄也相对更大，在保持当前退休制度不变的情况下其工作年限更短，因此对延长退休年龄政策更具有可行性和迫切性。虽然已是大势所趋，但这项改革在我国同样面临因牵扯不同人群的利益而阻力重重，截至目前仍然并没有出台关于延长退休年龄的具体政策和方案。

　　3. 税收政策。企业年金制度建立多年来，总体发展不尽如人意，原因之一就是税收优惠政策不明确，没有起到应有的引导与激励作用。虽然机关事业单位职业年金采取强制建立的原则，但并不表示不需要税收优惠政策，适当的税收优惠同样可以调动积极性，减小制度建设阻力。EET 的征税模式虽已得到了广泛的认同，但实际操作仍然还是 ETT，而且各地优惠幅度不一，更缺少享受优惠的配套性要求，必须有一个完整统一的税收方案作为政策支持。

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